Cuando falla la ejecución dentro de la UE: un caso transfronterizo de ocho años sin resolución

Introducción

Este es un caso transfronterizo de familia y de ejecución entre dos Estados miembros de la Unión Europea —España y Rumanía— que ha permanecido sin resolución práctica durante más de ocho años.

No es un caso sobre la ausencia de decisiones judiciales. Es un caso sobre lo que ocurre cuando existen decisiones judiciales, se utilizan repetidamente los recursos legales, se activan mecanismos internacionales y, aun así, la ejecución sigue sin producirse.

En ambas jurisdicciones, el caso ha generado un número excepcionalmente alto de procedimientos, incluidos procedimientos de ejecución del Convenio de La Haya, procedimientos paralelos de divorcio y custodia, procedimientos de reconocimiento, procedimientos de multas coercitivas, procedimientos penales y dos demandas ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

La cuestión central es sencilla:

existen decisiones judiciales firmes, pero no han producido un resultado práctico efectivo dentro de la Unión Europea.

Un caso dentro de la Unión Europea

España y Rumanía ya eran Estados miembros de la UE desde hacía más de 30 y 10 años, respectivamente, cuando comenzó el caso, un periodo durante el cual los ciudadanos podían esperar razonablemente una cooperación judicial efectiva entre ambos.

Como tal, el caso se sitúa dentro de un entorno jurídico construido sobre la confianza mutua, la cooperación judicial y el reconocimiento transfronterizo de decisiones relativas a la responsabilidad parental.

En principio, este marco debería impedir que un caso de familia se fragmente o se pierda de hecho entre jurisdicciones; en la práctica, sin embargo, la carga práctica de promover, sostener y reiniciar repetidamente los esfuerzos de ejecución ha recaído casi por completo sobre el progenitor que quedó atrás.

Este caso muestra cómo una orden de restitución de menores, una sentencia posterior de custodia, intentos reiterados de ejecución y procedimientos de derechos humanos pueden aun así no lograr restablecer la vida familiar cuando las autoridades no actúan de forma efectiva y coordinada.

La orden original de restitución del Convenio de La Haya

Una parte central del caso es una orden de restitución dictada en Rumanía en enero de 2019 en virtud del Convenio de La Haya sobre los Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores, tras las constataciones relativas al traslado internacional de los menores desde su residencia habitual en España.

Esa decisión debería haber dado lugar a una ejecución urgente y efectiva.

En cambio, el procedimiento de ejecución ha seguido siendo ineficaz y, paradójicamente, ha producido consecuencias que han socavado el restablecimiento de la vida familiar durante más de ocho años.

Entre 2020 y 2023, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos examinó la fase anterior del caso y declaró una violación del artículo 8 del Convenio debido a la falta de ejecución de la orden de restitución.

El Tribunal señaló que el retorno de los menores a España había sido ordenado en enero de 2019, pero seguía sin ejecutarse al menos hasta marzo de 2023, pese a los esfuerzos activos de ejecución realizados por el padre.

Sin embargo, esa primera sentencia del TEDH no ha aportado hasta la fecha ningún remedio práctico: la decisión de restitución sigue sin ejecutarse y no se han adoptado medidas efectivas para restablecer el contacto o darle efecto práctico.

Los procedimientos en curso en Estrasburgo

Una segunda demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se encuentra ahora en su fase final y pendiente de sentencia.

Se refiere, entre otras cuestiones, a la continuación de la misma falta de ejecución después de la primera sentencia, la duración de los procedimientos, la falta de restablecimiento de la vida familiar y la ausencia de recursos efectivos.

El problema práctico es que la primera sentencia del TEDH confirmó la violación, pero no produjo ninguna acción nueva en absoluto en la ejecución de la orden de restitución de 2019.

Paradójicamente, incluso la ejecución de esa primera sentencia del TEDH sigue sin resolverse, pese a encontrarse bajo la supervisión activa del Comité de Ministros.

Desde entonces, la orden original de restitución ha seguido sin ejecutarse, el mecanismo de multas coercitivas ha fracasado en la práctica, la posterior sentencia española de custodia ha abierto una segunda vía de ejecución pero bloqueada, y no se ha restablecido ninguna relación significativa entre padre e hijos.

Contacto a nivel de la UE

Además de los procedimientos nacionales y los procedimientos en Estrasburgo, el progenitor que quedó atrás estableció contacto con la oficina del Coordinador del Parlamento Europeo para los Derechos del Niño.

Esta oficina fue conocida históricamente como el Mediador del Parlamento Europeo para casos de sustracción internacional de menores por sus progenitores, y su mandato actual sigue incluyendo orientar a los progenitores en disputas familiares transfronterizas, incluidos los casos de sustracción internacional de menores por uno de los progenitores.

Hubo una comunicación inicial y se proporcionó información sobre el caso.

Sin embargo, esto no se tradujo en avances prácticos.

Esto no significa que la oficina tenga facultades judiciales o de ejecución. Pero la falta de resultado práctico refuerza el problema más amplio: incluso cuando un caso llega a tribunales nacionales, tribunales internacionales, autoridades de ejecución y puntos de contacto a nivel de la UE específicamente vinculados a la sustracción internacional de menores por sus progenitores, la realidad práctica puede seguir permaneciendo inalterada.

Esto resulta especialmente llamativo en un caso entre dos Estados miembros de la UE, en el que Rumanía ya formaba parte de la Unión desde hacía más de una década cuando comenzó el caso, y en el que el Parlamento Europeo ha tenido desde 1987 una función específica en relación con la sustracción internacional de menores por sus progenitores. Pese a ello, siguen apareciendo fallos críticos en un ámbito que, sobre el papel, parece estar altamente regulado en la intersección entre el derecho civil, la cooperación judicial y los derechos humanos.

Este caso también muestra que la sustracción internacional de menores por sus progenitores no es solo una cuestión jurídica, sino un problema de coordinación. Cuando cada institución actúa únicamente dentro de su estrecho marco procesal, la responsabilidad se fragmenta y la vida familiar del menor puede desaparecer entre sistemas que formalmente afirman protegerla.

Dos vías de ejecución, ningún resultado efectivo

Actualmente existen dos vías de ejecución separadas.

Ambas se refieren en último término al mismo objetivo práctico: el retorno de los menores a su residencia habitual en España y el restablecimiento de los derechos parentales efectivos del padre.

Procesalmente, sin embargo, siguen siendo separadas y no pueden simplemente fusionarse:

• la ejecución de la orden original de restitución del Convenio de La Haya;
• el procedimiento de ejecución posterior basado en la sentencia española de divorcio y custodia.

Esta separación ha producido un resultado profundamente problemático.

Después de la primera sentencia del TEDH, no se adoptó ninguna medida significativa en la ejecución original de la orden de restitución de 2019. En cambio, el padre se vio obligado a iniciar desde el principio un segundo procedimiento de ejecución, basado en la posterior sentencia española de custodia.

Ese segundo procedimiento no introdujo ninguna urgencia real, escalada o mecanismo correctivo. Repitió el mismo marco formal que ya había demostrado ser ineficaz, pese a años de incumplimiento previo y pese a la primera sentencia del TEDH.

En la práctica, la segunda vía de ejecución no remedió el fracaso de la primera. Creó otra capa de litigación, más demora y una carga adicional, mientras la orden original de restitución seguía sin ejecutarse y sin ningún otro remedio efectivo. Esto siguió siendo así incluso después de la primera sentencia del TEDH, pese a que la ejecución de dicha sentencia se encontraba bajo la supervisión activa del Comité de Ministros.

El segundo procedimiento también está bloqueado en la práctica en dos niveles: jurídicamente, por la negativa de los tribunales rumanos a reconocer la sentencia española de custodia que constituye su base; y procesalmente, por una fase de asesoramiento que se estancó por falta de comunicación, notificación ineficaz y pasividad institucional, dejando una vez más la responsabilidad desplazada hacia los progenitores en lugar de ser resuelta por las autoridades.

La paradoja es que, en el primer procedimiento de ejecución, el padre al menos pudo atravesar las fases formales de ejecución antes de que el proceso quedara atrapado en multas coercitivas diarias ineficaces. En el segundo procedimiento, iniciado después de la primera sentencia del TEDH, el proceso se estancó casi de inmediato en la fase de asesoramiento, antes de alcanzar cualquier actuación de ejecución significativa.

El resultado es una paradoja jurídica: existen dos procedimientos de ejecución, ambos orientados a restablecer la misma realidad práctica, pero el procedimiento posterior parece incluso más bloqueado que el primero, y ninguno ha producido un resultado efectivo.

Custodia parental

La sentencia española de custodia no surgió de forma aislada. Fue precedida por años de procedimientos paralelos de divorcio y custodia en España y Rumanía.

Los procedimientos rumanos duraron más de cinco años antes de que los tribunales rumanos concluyeran finalmente que carecían de competencia para decidir el caso de divorcio y custodia. Durante ese periodo, los procedimientos españoles paralelos quedaron efectivamente retrasados porque la madre había presentado primero su demanda, poco después del traslado, y el tribunal español no pudo continuar hasta que los tribunales rumanos resolvieran la cuestión de competencia.

Una vez que esa cuestión de competencia fue finalmente resuelta en Rumanía, los procedimientos españoles avanzaron y dieron lugar a una sentencia firme de custodia.

En enero de 2024, un tribunal español otorgó al padre la custodia exclusiva, mientras que el contacto de la madre quedó limitado a visitas supervisadas a través de los servicios sociales.

Esa sentencia iba acompañada de los certificados europeos pertinentes destinados a apoyar el reconocimiento y la ejecución transfronterizos.

En términos prácticos, esto debería haber aclarado la posición jurídica.

En cambio, abrió otra vía de ejecución, y otra capa de conflicto procesal.

Además, el reconocimiento de la sentencia española de custodia fue posteriormente denegado en Rumanía.

Esto creó una situación paradójica:

• Rumanía dedicó más de cinco años a procedimientos de divorcio y custodia, solo para concluir que no tenía competencia para decidirlos;
• los procedimientos españoles, efectivamente suspendidos durante ese periodo, produjeron posteriormente una sentencia firme de custodia que otorgaba la custodia exclusiva al padre;
• Rumanía ya había intervenido en la ejecución anterior de la orden de restitución del Convenio de La Haya, que también había dado lugar a una primera sentencia del TEDH que declaró una violación por falta de ejecución;
• sin embargo, la sentencia española firme de custodia no ha sido reconocida ni se le ha dado efecto práctico en Rumanía;
• al denegar el reconocimiento, los tribunales rumanos trataron el asunto como carente de urgencia por referencia a la duración global de los procedimientos españoles, sin tener en cuenta que esos procedimientos habían sido a su vez retrasados por la anterior disputa de competencia en Rumanía, que duró cinco años. El tribunal español, en la propia sentencia objeto de reconocimiento —y por tanto una sentencia que debería haber sido examinada en su totalidad—, se había referido expresamente a la demora prolongada en Rumanía y se negó a permitir cualquier demora adicional causada por la falta de regreso de los menores por parte de la madre, incluso a efectos de una evaluación psicológica en España;
• tras la denegación del reconocimiento, se iniciaron de nuevo en Rumanía procedimientos relacionados con la custodia, añadiendo otra capa de demora a una disputa que los tribunales rumanos habían sostenido previamente que carecían de competencia para decidir.

Como resultado, una decisión dictada en un Estado miembro de la UE no se ha traducido en ejecución práctica en otro. Peor aún, parece no existir coherencia entre las sentencias: se están permitiendo procedimientos reiterados sobre cuestiones ya decididas, y parece repetirse el mismo bucle competencial que retrasó la determinación original de la custodia.

Multas coercitivas sin ejecución

El caso también muestra los límites —y la paradoja— de las multas coercitivas formales cuando no van acompañadas de una actuación efectiva.

El padre solicitó reiteradamente multas coercitivas por la no ejecución de la decisión de restitución, lo que dio lugar a siete órdenes de multa a lo largo de varios años.

Esto no se debió a que las multas económicas fueran una solución adecuada, ni a que pudieran restablecer de forma realista la vida familiar. Se debió a que, tras agotar los pasos procesales disponibles, las multas seguían siendo el único mecanismo formal aún disponible dentro del procedimiento de ejecución.

No utilizar ese mecanismo también podría haber expuesto al padre al argumento de que no estaba persiguiendo activamente la ejecución, especialmente en el contexto de objeciones reiteradas a la ejecución.

Sin embargo, esas multas no aseguraron la ejecución real de la orden de restitución ni restablecieron el contacto entre el padre y los menores. Se convirtieron en un sustituto de la ejecución, en lugar de una vía hacia la ejecución.

El resultado fue paradójico: aunque las multas estaban formalmente dirigidas contra la madre por incumplimiento, los menores permanecían físicamente bajo su cuidado y, por tanto, se vieron indirectamente afectados por las consecuencias económicas de sanciones que no los acercaron al retorno, al contacto ni a la resolución; y, en la práctica, han culpado abiertamente al padre por la presión económica resultante.

Esta es una parte clave de la historia: el único remedio formal restante no ejecutó la orden de restitución, no restableció el contacto y creó consecuencias que podían afectar negativamente a los menores mientras el incumplimiento subyacente seguía sin resolverse. También complicó la posibilidad de un futuro asesoramiento, porque la presión económica quedó asociada al padre, mientras que la única línea telefónica a través de la cual se había mantenido el contacto se perdió posteriormente.

Repetición en lugar de escalada

El segundo procedimiento de ejecución ilustra un defecto más amplio del sistema: en lugar de escalar tras años de ejecución fallida, el proceso se reinició.

El padre tuvo que atravesar otro procedimiento formal basado en la misma realidad práctica, mientras el fracaso anterior seguía sin resolverse.

No fue escalada. Fue repetición, y un desprecio en cascada por decisiones firmes existentes.

El papel de las autoridades de protección de menores

El caso también plantea preguntas serias sobre el papel de las autoridades de protección de menores.

Las autoridades no adoptaron medidas adecuadas para restablecer los vínculos familiares ni para verificar y remediar las causas de la negativa de los menores a reunirse con el padre.

También hubo situaciones en las que autoridades competentes interactuaron con el entorno actual de los menores sin informar adecuadamente al padre, pese a sus derechos de custodia.

El problema se ve agravado por el papel inconsistente de las autoridades de protección de menores. En distintas fases, parecieron reconocer que el asesoramiento, el seguimiento o el apoyo eran necesarios, mientras que posteriormente invocaron razones prácticas o basadas en la competencia para no garantizar que tales medidas fueran efectivamente implementadas.

En el segundo procedimiento de ejecución, esta inconsistencia se convirtió en parte del propio bloqueo: el proceso se estancó en la fase de asesoramiento por falta de comunicación, notificación ineficaz, ausencia de aviso adecuado y pasividad institucional, con la responsabilidad de la ejecución desplazada una vez más hacia los progenitores en conflicto en lugar de ser resuelta por las autoridades.

Esto es importante porque, en la ejecución transfronteriza en materia de familia, la cuestión no es solo el reconocimiento jurídico sobre el papel.

La cuestión es si las instituciones responsables de los menores, de la ejecución y del contacto familiar actúan de forma coordinada para proteger la vida familiar de los menores a largo plazo. En este caso, la intervención de las autoridades no logró repetidamente traducirse en apoyo práctico, contacto efectivo o ejecución.

Procedimientos penales en España

Se inició un procedimiento penal en España poco después de los hechos iniciales.

Sin embargo, ese procedimiento ha permanecido efectivamente inactivo durante años.

El procedimiento parece haberse estancado en torno a una solicitud judicial dirigida a Rumanía: el tribunal español parece estar esperando una respuesta a una solicitud que considera enviada, mientras que las autoridades rumanas han indicado que nunca la recibieron.

No parece que la entrega verificada, el seguimiento efectivo o una vía alternativa de cooperación hayan producido avances.

Esta parte del caso ilustra otro aspecto del mismo problema: cuando falla la comunicación transfronteriza, un expediente puede permanecer formalmente abierto mientras se vuelve prácticamente inactivo.

Acceso a asistencia jurídica en España

El caso también ha implicado obstáculos prácticos en España.

Tras la pérdida del contacto telefónico posterior a la decisión española de custodia, el padre intentó denunciar la situación y solicitar la ejecución ante distintas autoridades, incluida la Guardia Civil, la policía local y el juzgado de guardia.

El asunto fue finalmente remitido de nuevo a los procedimientos penales originales, donde el progreso volvió a depender de una asistencia jurídica efectiva y de actuación procesal.

Para entonces, el padre ya había soportado la carga económica de perseguir la ejecución en el extranjero mientras también se defendía en procedimientos reiterados iniciados para suspender u obstaculizar la ejecución. La incomparecencia en esos procedimientos no era una opción realista, porque podría haber debilitado aún más su posición.

Después de años de litigios y de la pérdida de un empleo estable, el padre solicitó asistencia jurídica gratuita tanto en Rumanía como en España. La asistencia jurídica gratuita en Rumanía fue denegada, mientras que en España se concedió finalmente asistencia jurídica de oficio para los procedimientos penales.

Sin embargo, el acceso a esa asistencia en España se retrasó durante más de seis meses. La designación inicial no dio lugar a una representación efectiva: tras repetidos intentos de establecer contacto, el padre fue informado de que la persona designada ya no ejercía como abogado. Entonces se solicitó una sustitución, y solo después de ello se estableció una comunicación efectiva con un abogado de oficio.

En un caso de familia sensible al tiempo, las demoras u obstáculos en el acceso a representación legal crean un perjuicio procesal adicional, especialmente cuando el mismo expediente penal ya había permanecido inactivo durante años.

Consecuencias prácticas

Las consecuencias prácticas son graves.

Pese a la orden de restitución, pese a años de esfuerzos de ejecución, pese a la sentencia española de custodia y pese a los procedimientos ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no se ha restablecido ninguna relación significativa entre padre e hijos.

El padre ha sido privado de vida familiar durante más de ocho años como resultado de repetidos fallos en la ejecución de decisiones judiciales.

Los menores también se han visto afectados.

Antes del traslado, la relación familiar era diaria, cercana y activa. Incluía educación privada, viajes internacionales, actividades culturales, visitas familiares y un entorno multilingüe. Los menores hablaban varios idiomas, y su vida cotidiana en Mallorca era más que una rutina familiar ordinaria.

La realidad práctica posterior es completamente distinta:

• ningún contacto regular con el padre;
• ningún contacto con la familia paterna extensa;
• pérdida de vínculos lingüísticos previos, con la comunicación ahora desarrollándose en inglés en lugar de en polaco, como ocurría antes del traslado;
• solo unos pocos encuentros breves entre los menores y su padre en condiciones oficiales o supervisadas;
• ninguna comunicación efectiva;
• ninguna relación familiar restablecida;
• ninguna implementación significativa de la decisión de custodia;
• multas económicas que, aunque formalmente dirigidas contra la madre, afectaron a los menores en la práctica y pueden haber socavado aún más la posibilidad de restablecer la propia relación.

Esta es la consecuencia humana de la ejecución fallida.

La cuestión más amplia

Este caso ilustra un problema estructural dentro del espacio jurídico europeo.

La Unión Europea está construida sobre la confianza mutua entre Estados miembros. Esa confianza debería hacer que la justicia transfronteriza funcione en la práctica, no que sea meramente reconocible sobre el papel.

Pero en este caso, casi todas las capas de ejecución fracasaron en producir un resultado práctico:

• la orden de restitución siguió sin ejecutarse;
• las órdenes de multa no restablecieron el contacto ni aseguraron el retorno;
• la sentencia española de custodia no recibió efecto práctico en Rumanía;
• la intervención de protección de menores no se tradujo en asesoramiento, apoyo o restablecimiento efectivo del contacto;
• los procedimientos penales se estancaron en torno a una comunicación transfronteriza no verificada;
• el progenitor que quedó atrás se vio obligado a reiniciar procedimientos en lugar de ver ejecutadas las decisiones existentes;
• incluso la primera sentencia del TEDH aún no ha dado lugar a una ejecución práctica.

Esta es la cuestión central detrás de Enforcement Within EU.

El problema no es si existen instrumentos jurídicos. Existen.

El problema es que, en todos los niveles —local, nacional, transfronterizo e internacional—, el camino desde la decisión hasta la ejecución se rompe.

En lugar de producir una resolución, la ejecución se volvió fragmentada, repetitiva, económicamente costosa y emocionalmente agotadora. Cada nuevo paso procesal confirmó el mismo obstáculo: se podían obtener decisiones, pero hacerlas efectivas seguía siendo el verdadero reto.

Conclusión

Después de más de ocho años, la cuestión central ya no es si los tribunales han dictado decisiones.

Lo han hecho.

La cuestión es si esas decisiones significan algo en la práctica cuando la ejecución depende de procedimientos fragmentados, instituciones pasivas y cooperación no verificada entre autoridades de dos Estados miembros de la UE.

Este caso plantea preguntas serias:

¿Cuál es el valor de la justicia transfronteriza dentro de la Unión Europea si las decisiones firmes pueden permanecer sin ejecutarse durante años, mientras la vida familiar desaparece entretanto?

¿Cuánta carga procesal, económica y emocional puede colocarse de forma realista sobre el progenitor que quedó atrás, del que se espera que gestione procedimientos paralelos, costes legales, pasos de ejecución, requisitos de asesoramiento, viajes, traducciones y reinicios procesales repetidos en dos Estados miembros?

¿Y cuántos otros menores en Europa permanecen durante años sin una resolución significativa —incapaces de obtener documentos de viaje, privados de apoyo efectivo para restablecer el contacto con el progenitor que quedó atrás y, en algunos casos, afectados negativamente por los propios procedimientos de ejecución— pese a vivir dentro de una Unión fundada sobre la confianza mutua, la cooperación judicial, la vida familiar y los derechos humanos?

Documentación

Este artículo se basa en:

• decisiones judiciales de España y Rumanía;
• registros de ejecución;
• materiales relativos a procedimientos ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos;
• sentencias del TEDH e información procesal disponibles públicamente;
• correspondencia procesal y registros seleccionados del caso.

Los documentos pueden ser revisados previa solicitud, sujetos a protecciones de privacidad y a la supresión de información relativa a menores.